environnement
environnement
Les parcs nationaux, bilan et perspective, LMA 4/2003
Vers une gestion conditionnée par l'écotechnologie ?
Les parcs nationaux font partie de la vitrine touristique de tous les pays. Les montagnes françaises ont été bien dotées. Ces espaces protégés où patrimoine rime avec nature, où aménagement se conjugue avec conservation, où découverte est synonyme de ressourcement peuvent-ils être des outils de développement durable ? Quarante ans d'expériences montrent l'évolution des esprits à l'heure où les parcs nationaux doivent conjuguer Europe, décentralisation avec une nouvelle culture gestionnaire. Réflexions pour l'avenir.
Une certaine confusion existe dans l’opinion publique entre parc national, parc naturel régional, réserve naturelle, espace naturel sensible, arrêté de protection de biotope, Znieff, réserve domaniale, une profusion de termes juridiques que d’aucuns voudraient voir compléter par des parcs nationaux de deuxième génération, des parcs transfrontaliers sans compter les catégories européennes telles que zones Natura 2000, zone spéciale de conservation, zone de protection spéciale, et autres distinctions internationales comme l’inscription au patrimoine naturel ou culturel de l’Unesco, les territoires du programme MAB (Man and Biosphere)… Le côté positif est l’importance désormais universelle de la valeur accordée à l’environnement patrimonial. Le côté négatif est tout à la fois la confusion totale entre les différences de terminologie, et l’absence de hiérarchie des différentes formes de protection. Le patrimoine se banalise…
L’opinion publique veille
Les parcs nationaux ont toujours été sous surveillance. Le public n’aime pas qu’on porte atteinte à ces joyaux de la nature. Pourtant, là comme ailleurs, des intérêts et des logiques contradictoires s’affrontent : l’espace est bien un enjeu. Voici trente-cinq ans, naissait l’affaire du glacier de Chavière avec des projets d’équipement en zone protégée du parc national de la Vanoise : un arbitrage difficile au plus haut niveau de l’État n’autorisa qu’un équipement modéré en remontées mécaniques. Succès, échec ? Trente-cinq ans après, les installations sont démontées. On sait désormais qu’il ne faut plus proposer de remontées mécaniques en zone centrale d’un parc national. 35 ans plus tard…
Un peu plus au sud, dans le parc national des Pyrénées, des projets sont envisagés pour le ski au Marcadau. Au Pont d’Espagne, on voudrait forcer les choses en essayant d’aménager un accès après le plateau de Cayan pour une dameuse : minage sans autorisation… forte réaction… pose d’une barrière par le directeur du parc national au Clot interdisant l’accès des véhicules. La tronçonneuse est brandie. Celui qui la porte deviendra maire de Cauterets. Le parc national tient bon. Les esprits finissent par bien réfléchir. Aux élections suivantes, le maire est remplacé. Renversement de conception : le nouveau premier magistrat de la commune propose au parc des mesures encore plus dissuasives pour limiter l’accès motorisé. Vote favorable à l’unanimité du conseil d’administration du parc. Changement de maire…
Avoir raison trop tôt
La leçon de ces deux exemples ? Il faut avoir raison trop tôt même si cela prend du temps pour faire aller les choses dans le bon sens. Le rôle des comités scientifiques, composés de bénévoles proposés par les conseils d’administrations et nommés par arrêté ministériel, a toujours été essentiel dans cette mission de veille.
La pluridisciplinarité des compétences apporte toujours une analyse modérée aux avis demandés. La force de leurs conclusions en est d’autant plus impérieuse pour l’organe délibérant, pour sa tutelle ministérielle, pour le directeur du parc. Pourtant, si les comités scientifiques remplissent leur mission avec compétence et discernement, ils sont loin d’être toujours écoutés. Si, parfois, les mots des scientifiques ne sont pas toujours les mots de tout le monde, les analyses se révèlent toujours justes avec le temps. Le problème est la confrontation de logiques différentes.
Si les textes des parcs nationaux sont globalement très clairs quant aux missions prioritaires des parcs nationaux, les rôles du président du conseil d’administration, du directeur du parc national, de la tutelle ministérielle, restent des éléments déterminants dans les arbitrages.
Des situations de non droit, apparemment insolubles, peuvent apparaître comme dans le cas de l’autorisation donnée – malgré l’avis défavorable du comité scientifique – pour créer une station de ski de fond au Somport dans la zone centrale du parc national des Pyrénées, annulée par le tribunal administratif pour incompatibilité avec le caractère d’un parc national, pourtant réalisée. Le non droit autorisé…
Dans l’ensemble des formes de protection, les parcs nationaux sont pourtant au sommet de la hiérarchie, d’abord parce qu’ils prennent en compte non pas quelques espèces à protéger mais de vastes ensembles spatiaux constitués d’écosystèmes rares, fragiles voire menacés de disparition, ensuite parce qu’il y a une grande cohérence des mécanismes de réglementation et de gestion. Tout ceci est théoriquement vrai. Si, dans la majorité des situations de conflits, globalement l’intérêt de la protection a été préservé, le développement de solutions de compromis (au nom de l’adage “ mieux vaut le contrat que la contrainte ”) laissent craindre pour l’avenir un affaiblissement certain des garanties de préservation qu’offrent les parcs nationaux. Une généralisation de ces tolérances à l’intérieur du périmètre de protection des parcs nationaux serait une évolution comparable à celle des sites classés où l’on est passé d’une généralisation du refus de toute possibilité de construction à un nombre de plus en plus élevé d’exceptions ou de constructions illégales. Les exceptions qui se répètent…
Des changements peu perçus mais réels
Nous assistons depuis quarante ans à un double phénomène qui affecte les parcs nationaux : un changement d’échelle de conception et un changement dans la gestion.
Une distanciation de plus en plus grande s’est opérée. On raisonne moins à l’échelle locale, plus à l’échelle européenne, internationale, tant chez les gestionnaires que dans l’opinion publique. Ceci a un double effet : on cherche à adapter les parcs nationaux aux grilles de reconnaissance européenne (superposition du zonage Natura 2000 aux zones centrales des parcs nationaux), ce qui garantirait tout à la fois à l’échelle nationale un socle de protection de qualité internationale et, à l’échelle locale, rehausserait l’intérêt touristique du parc. Mais cette prise de distance s’accompagne d’une normalisation des grilles d’évaluation de la gestion des parcs nationaux. Concrètement cette européanisation se traduit dans les programmes d’aménagement des parcs nationaux par des fiches-actions qui, par nature, sélectionnent les formes d’action et de financement pour des opérations choisies et évaluées à la fin du programme.
Si cette procédure de programmation à cinq ans est tout à fait adaptée pour les actions de développement local, elle est beaucoup plus discutable pour les actions de gestion du patrimoine naturel. Car, concrètement, en admettant même qu’elles soient scientifiquement nécessaires, les fiches-actions engageant les établissements publics pour cinq ans ne concernent que des espèces en nombre limité. Or, l’adoption du programme d’aménagement par les conseils d’administration puis par le ministère de l’écologie et du développement durable, lie les organes exécutifs des parcs pour cinq ans limitant en pratique l’action du parc à ces fiches-actions. S’il existe toujours des possibilités d’action hors du programme d’aménagement, la réalité – logique – montre que l’on essaie de remplir au mieux le contenu des fiches-actions du programme d’aménagement du parc.
Cette procédure a deux conséquences sur lesquelles il importe de réfléchir : un risque de réduction de la conservation à des espèces-phares auquel est associée une conception de gestion plus technicienne que scientifique. C’est un dévoiement de la conception du programme d’aménagement qui, dans l’esprit de la loi du 22 juillet 1960, était une garantie pour qu’un projet d’aménagement soit bien conçu, bien réalisé, de façon à être compatible avec la mission du parc (art. 1er).
Ainsi en était-il des projets d’aménagement d’infrastructures pour la desserte de la zone centrale et pour les activités commerciales en zone centrale. Étendre le programme d’aménagement à des actions portant sur des espèces animales ou florales c’est alors considérer que la préservation du patrimoine naturel relève d’actions d’aménagement, ce qui semble pour le moins discutable d’autant qu’une deuxième réalité aura tendance à apparaître (ou est déjà apparue) avec une autonomie grandissante des services techniques des parcs nationaux chargés de mettre en application le programme d’aménagement. La gestion sociétale des espèces…
Il est vrai que le programme d’aménagement étant approuvé, signé par le ministre de l’Écologie et du développement durable, logiquement le rôle du directeur et de ses services techniques est d’exécuter le programme d’aménagement. Mais dans le domaine des fiches-actions relatives au patrimoine naturel (fiches-actions sur espèces, fiches-actions sur habitats), le passage rapide en commissions lors de la préparation du programme d’aménagement, ne doit pas suffire pour rendre exécutoire l’opération projetée sauf à considérer qu’une action sur une espèce ou un habitat naturel se limite à une opération technique indépendamment des modifications environnementales – au sens large des écosystèmes – que cette opération entraînera.
Or pour juger, il est essentiel que le comité scientifique du parc soit saisi : lui seul, par sa composition pluridisciplinaire, peut juger si une action sur une espèce animale, florale, un habitat naturel, est souhaitable, nécessaire ou inutile, si les modalités d’une opération sont acceptables, indispensables ou à proscrire, tout en se référant à l’exigence juridique (et éthique) de la compatibilité de toute action avec la mission de conservation du parc national. Cette saisine du comité scientifique est de la prérogative principale du directeur du parc national (qui peut être fortement incité à le faire par le président du conseil d’administration). Des fiches-actions sur cinq ans pour les espèces…
Des perspectives inacceptables
Si la procédure planificatrice à cinq ans du programme d’aménagement continuait à s’appliquer à la faune, à la flore, aux habitats, selon le principe de fiches-actions sans consultation du comité scientifique, alors deux évolutions s’ensuivraient, inacceptables :
1 – Une relégation du comité scientifique à un simple rôle d’avis technique sur des opérations déjà décidées, le pouvoir de décision revenant de fait au service technique (dit “scientifique”) du parc national (qui prépare les travaux des commissions ad hoc du programme d’aménagement et qui, par ce moyen, ferait sa propre programmation pluriannuelle de travail accompagné du montage financier associé) ; Comité scientifique ou service technique…
2 – Beaucoup plus grave, l’instauration d’une politique de gestion de la faune et de la flore dictée par la demande sociale : les espèces emblématiques (qui ne sont pas nécessairement des indicateurs de la richesse écologique) revendication principale d’une demande sociale touristique, les espèces invasives qui résultent soit d’une modification de l’usage de l’espace et d’apports de toutes origines (introductions, transports atmosphériques), et – obligation réglementaire – les espèces protégés. L’homme maîtrise les espèces…
Ainsi, naîtrait une conception des parcs nationaux qui obéirait à des critères de réussite d’objectifs limités à des espèces alors que la conception qui prévaut jusqu’à aujourd’hui est la préservation de la biodiversité dans son ensemble c’est-à-dire de toute la complexité des écosystèmes pour respecter au mieux les évolutions des milieux. Pour une philosophie de l’inaction…
Cette conception nouvelle relève d’une certaine technoécologie, dont on peut voir déjà les effets sur des programmes européens, qui aboutirait – si elle était encouragée – à une banalisation des parcs nationaux c’est-à-dire à une perte d’identité individuelle patrimoniale pour n’être que des espaces où l’on serait sûr de trouver certaines espèces bien précises.
À terme, dans ces conditions, les parcs nationaux – mais il en sera de même des réserves naturelles – ne seraient plus que des espaces d’étendues plus ou moins vastes repérés, classés dans un organigramme international comme des lieux où l’on pourra trouver des espèces de faune, de flore, d’habitats représentatifs de la diversité européenne. Suite à cela découlerait une gestion des parcs nationaux obéissant à une certaine mode de demande sociale avec en particulier un certain confort de visite du parc : itinéraires bien sécurisés donc bien aménagés avec des repères jalonnant la découverte de façon à ce que le touriste aventurier ait l’assurance de bien trouver tout ce qu’il était venu voir. Suppression de l’incertitude…
L’avenir des parcs nationaux ? Un rêve, pas une illusion.
André ETCHELECOU – La Montagne et alpinisme 4/2003
